市町村は，一般に，避難所を指定しておき，そこに避難者が集まることを前提に被災者支援を行うよう防災計画を準備しています．しかし，東日本大震災では，避難所として指定されていない場所，例えば地区の集会所や個人の住宅などが，避難所となった例が多く発生しました．仙台市もその例であり，避難所の市役所職員の配置に苦労することとなりました．また，被害が大きくライフラインの途絶した場所にも避難所が設けられた場合も多く，このような場所は支援に入るのも大変で，被災者の生活の水準を上げていくことも難しい状況でした．
　政府や地方自治体は，このような状況を予想して防災の備えを行っておく必要がある．